新华社圣保罗分社记者 杨家和

美国资本加快布局巴西关键矿产资源之际，巴西也在重新审视自身在全球产业链中的定位。今年5月，巴西众议院通过PL 2780/2024法案，并提交参议院审议。该法案拟建立国家关键和战略矿产政策，推动关键矿产勘探开发、本地加工、技术创新和产业链建设。这是近年来巴西围绕关键矿产推出的较为系统的专门立法安排，显示出巴西希望借全球能源转型和供应链重构契机，把资源优势转化为产业优势。

对于拥有稀土、锂、镍、石墨、铌等资源的巴西而言，关键矿产热潮既带来资本、技术和市场机会，也提出更现实的战略问题。巴西能否避免继续停留在矿石和初级产品出口环节，能否在分离提纯、材料制造、装备配套和终端应用中占据更高价值环节，将决定其在新一轮全球产业重构中的地位。

从资源储备转向产业政策

长期以来，巴西是全球重要大宗商品出口国。铁矿石、大豆、石油、咖啡、牛肉等产品构成巴西出口支柱，为其国际收支和经济增长提供支撑。但资源出口优势也伴随结构性短板。巴西制造业增加值占国内生产总值比重长期低于上世纪高点，高附加值产业发展相对缓慢，不少资源产品仍以初级形态进入国际市场，巴西在全球价值链中更多处于上游供给位置。

近年来，新能源汽车、储能、风电、机器人、人工智能、高端装备和国防工业发展加快，推动全球关键矿产需求持续上升。稀土、锂、镍、石墨、铜、铌等矿产不再只是传统资源商品，也成为支撑新能源、高端制造和产业安全的基础投入。巴西拥有较丰富的关键矿产资源，其中稀土和铌等矿种尤其受到国际资本关注。美国地质调查局相关资料及多家研究机构均显示，巴西是全球重要稀土资源国，也是铌资源和生产高度集中的国家之一。

巴西政府的政策思路正在发生变化。与过去更多强调扩大资源开发和吸引矿业投资相比，PL 2780/2024更突出本地加工和产业链建设。巴西众议院公告显示，法案拟设立矿业活动担保基金，由联邦政府投入20亿雷亚尔，为关键和战略矿产项目提供支持；同时拟设立50亿雷亚尔联邦税收抵免计划，在5年内支持关键矿产选矿、加工和转化项目。

法案同时带有经济安全和资源治理色彩。参议院页面显示，PL 2780/2024拟设立国家关键和战略矿产政策及国家关键和战略矿产工业化委员会，推动研究、开采、选矿和转化，并将关键矿产同能源转型和国家安全等领域联系起来。巴西众议院材料还显示，相关机构可对涉及关键和战略矿产企业控制权变化、外国主体取得战略性地质信息、可能影响经济安全或地缘政治安全的国际供应合同和合作安排等进行审查。

巴西在欢迎外资进入关键矿产领域的同时，也在提高政策主动权。未来外资企业在巴西进行关键矿产并购、融资、包销和长期供应安排，可能面对更高透明度要求和更严格政策审查。巴西希望吸引资本和技术，但也希望防止资源开发再次固化为低附加值出口模式。

从资源大国迈向产业强国仍有难度

关键矿产为巴西提供了重新连接全球高端制造链条的机会。稀土可用于永磁材料，锂、镍、石墨可用于动力电池和储能系统，铌则广泛用于高强度钢、航空航天和先进材料。若巴西能够在本土发展分离提纯、电池材料、永磁材料和装备制造等环节，其出口结构和产业结构有望获得提升。

但资源禀赋不等于产业能力。稀土行业技术门槛高，分离提纯、放射性伴生物管理、环保处理、终端客户认证和稳定成本控制均需要长期投入。巴西在资源端具备吸引力，但在分离技术、化工配套、磁材制造、产业人才和稳定融资方面仍需补课。巴西具备劳动力、清洁能源、监管框架和接近市场等优势，但低稀土价格、技术复杂性和融资谨慎仍是制约因素。

外资进入可以弥补资金和技术短板，也可能带来新的产业控制问题。专家指出，巴西政策设计的关键不只是吸引多少投资，还在于能否通过投资带动本地研发、人才培养、供应商体系和制造能力积累。

生态和社会约束同样不可忽视。关键矿产开发涉及土地、水资源、社区关系、环保许可和废弃物处置。稀土项目还可能涉及伴生放射性元素治理。若项目推进过快，可能引发地方社区、环保机构和司法系统阻力，进而抬高资本成本和建设周期。巴西若要把关键矿产打造为产业升级支点，需要在资源开发、生态保护和社会利益之间建立更稳定的治理机制。

中美巴竞争与合作或将长期并存

美国、欧盟和亚洲资本都在加快关注巴西关键矿产。欧盟也在加大对巴西关键矿产的接触。路透社报道，欧盟正将巴西视为拉美地区重要战略伙伴，希望通过采购协议、技术支持和炼化能力建设，推动巴西从低利润资源出口转向更高价值加工环节。欧盟国际伙伴关系事务专员访问巴西米纳斯吉拉斯州稀土项目时强调，本地加工、技术转让、就业创造和可持续标准是欧方合作方案的重要内容。这种多方竞逐为巴西提供了政策回旋空间。

图为2026年1月31日，由全巴中资企业协会主办的中巴矿业全价值链合作论坛28日在巴基斯坦首都伊斯兰堡举行。新华社照片

尽管美国企业持续加大在巴西关键矿产领域投资，但两国的发展目标并不完全一致。巴西坎皮纳斯大学经济学和国际关系教授迪奥热内斯·布雷达认为，美国关注关键矿产供应安全，希望建立更加多元、稳定和可控的供应体系；巴西则更关注资源主权、本地加工和工业化升级。双方存在合作基础，但合作能否长期稳定，取决于美国资本进入是否真正帮助巴西形成产业能力，而非只锁定资源和供应渠道。

分析认为，巴西关键矿产政策调整和欧美资本进入，需要从竞争与合作两个维度观察。一方面，美国和欧盟正在推动亚洲之外关键矿产供应链建设，可能对中国企业在部分矿种和项目中的投资空间形成挤压。另一方面，中国在稀土分离提纯、金属冶炼、永磁材料、装备制造和下游应用方面拥有成熟产业配套，仍具备较强综合优势。巴西若希望推动本地产业链建设，也需要面对技术、设备、市场和成本等现实问题，这为中巴开展产业链合作留下空间。

未来，中美巴围绕关键矿产的互动可能长期呈现竞争与合作并存格局。美国侧重供应链安全和资源锁定，中国侧重产业链能力和规模化应用，巴西侧重资源优势向产业优势转化。三方博弈的焦点，将从矿山所有权逐步延伸到加工能力、技术转移、长期采购、本地内容、环境标准和产业规则。