新华社记者 郭文迪

欧盟委员会近日发布《工业加速器法案》草案，为多个行业的公共采购引入“欧盟制造”要求，并对外国企业投资四大新兴战略产业设置一系列限制性措施，标志欧盟经济理念发生重大转变。欧洲舆论普遍认为，该法案明显针对中国清洁能源和科技产业，中国企业或将被迫调整对欧盟的投资模式。

欧盟经济理念从市场开放趋向保护主义

《工业加速器法案》提出，欧盟要提升内部价值创造能力、巩固自身工业基础，并设定了到2035年将制造业占欧盟国内生产总值的比重提升至20%的目标。数据显示，2024年欧盟制造业占GDP的比重为14.3%。

目前该法案处于草案阶段，下一步将提交欧洲议会和欧盟理事会审议协商。

英国《卫报》分析认为，法案对使用欧盟公共资金的机构提出了采用欧盟制造产品和低碳排放产品的要求，这些规定标志着欧盟的经济理念发生重大转变。

以“欧盟制造”构筑投资壁垒助推对华“去风险”

虽然该法案长达93页的法律条文及其附件中仅有两处直接提及中国，但其仍被视为欧盟对华“去风险”的关键举措。法案中关系到中国利益的主要在三个方面。

一是法案在战略行业公共采购中引入了“欧盟制造”要求。该规定适用于钢铁、水泥、铝、汽车等战略行业，并可在适当情况下扩展至化工等其他能源密集型行业。

二是构建排他性“可信伙伴”体系。法案规定，来自与欧盟签订自贸协定或属于《政府采购协定》缔约方的第三国，其产品在满足特定条件时可被视为“等同于欧盟原产”，而中国不在这一名单上。

三是在电池、光伏等领域设置投资壁垒。法案针对性地在电池、光伏、电动汽车和关键原材料领域设置了投资壁垒，规定若单一第三国在特定行业的全球产能占比超过40%，则该国企业对欧投资超过1亿欧元的项目需满足以下6项标准中的至少四项：技术转让；至少50%的员工来自欧盟；外资持股比例限制在49%以内；与欧洲实体建立合作伙伴关系进行投资；将全球营业额的1%用于在欧盟内部的研发投入；采购的零部件中有30%来自欧洲价值链。美国德杰律师事务所分析认为，40%的门槛主要是为了针对中国投资者设定，因为中国在全球电池、太阳能电池板、电动汽车和关键矿物加工领域占据重要地位。

不过在多方反对声中，《工业加速器法案》的最终版本可能会放宽本地企业持股比例要求，汽车等不易调整供应链的领域也可能不会像草案中规定的那样受到严格限制。此外，欧盟各成员国能在多大程度上自主决定相关投资准入，仍有待观察。

中企可以三种方式应对对欧投资新挑战

分析认为，若该法案最终通过，中国对欧投资可能受到影响，投资模式或将被迫调整，在欧参与公共采购也可能面临不公平的竞争环境。但同时，中国企业也可通过绿地投资、布局对华产业政策友好的欧盟成员国等方式规避风险。

第一，中资企业既有投资路径或面临调整。欧盟中国商会认为，外资审查条款将限制中企在欧投资模式，49%的持股上限、强制技术转让等要求可能改变中资企业既有投资路径。

第二，公共采购面临不公平环境。欧盟中国商会认为，《工业加速器法案》可能带来的公共采购门槛，将直接加大中企参与欧盟项目的难度。“可信伙伴”体系带有制度性歧视，使中企在公共采购中处于不利地位，也令中国企业及其欧盟合作伙伴在参与欧盟公共采购、享受公共支持计划时，面临不公平的市场环境。有媒体分析称，受《工业加速器法案》影响，在公共采购领域，产品是否满足欧盟政策要求将成为市场竞争的重要因素，这将直接影响部分中国产品对欧出口。

第三，合规成本增加。长达93页的《工业加速器法案》为欧盟多个产业设置了极为复杂的经营规则，企业需制定跨多个监管渠道的审批策略。这不仅给欧盟成员国监管机构带来沉重负担，也使企业（尤其是中小企业）陷入更为复杂的行政程序，合规成本随之上升。

分析认为，若出现上述情况，中企在对欧盟的投资选择上仍有灵活操作的空间。

第一，绿地投资选择对华政策友好的成员国进行投资，是当前政策环境下相对理想的选择。英国研究机构欧洲改革中心认为，在欧盟打压中国对欧投资的背景下，中国对欧盟的直接投资已大幅下降，但其构成正在发生变化：投资已从并购转向绿地项目，集中在汽车和电池行业，并越来越多地流向匈牙利等态度更为宽容的成员国。若《工业加速器法案》当前版本的草案获得通过，已在欧洲进行绿地投资、建立本地供应链网络的企业，或具备一定优势。

第二，为应对该法案可能设置的公共采购门槛，业内人士建议，国内企业可尝试将最后一段制造环节放在欧盟国家或其他“产品等同于欧盟原产”的国家，这样便有机会满足原产地要求。欧盟中国商会则建议，双方可通过中欧峰会、经贸、绿色和数字高层对话等机制建立磋商渠道，就法案的实施寻求合作空间。

第三，在合规方面，鉴于《工业加速器法案》、外国直接投资审查机制和《外国补贴条例》之间的相互作用，德杰律师事务所建议投资者制定跨多个监管渠道的协调申报与审批策略，并强调时机、顺序以及跨系统附加条件的管理至关重要。